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自下而上的改革

发布时间:2021-02-22 16:50:39 阅读: 来源:剥线机厂家

自下而上的改革

城镇化的实质是让农民离开土地,进入第二和第三产业,这就既要给“新城镇”腾出用地,还要“省出”更多的工业用地;既要让地方政府“有钱花”,又要农民长期利益得到保障

既要保发展、又要保耕地的“两难”困境,正在倒逼一场自下而上的土地管理制度改革。  对于各地正在试点探索的增加建设用地的办法,国土资源部一方面希望能从中提炼出有益经验,作为下一步制度改革参考;另一方面,却又对试点办法与现行土地管理制度的冲突“心里没底”。  1月11日,2013年的全国国土资源管理工作会议在北京召开。国土资源部部长徐绍史表示,新道路就是“1+8”组合政策:“1”是“增量计划”,“8”分别是“农村土地整治、增减挂钩试点、低丘缓坡开发、工矿废弃地复垦、城镇低效用地再开发、闲置土地处置、科学围填海造地和未利用地开发”。  徐绍史介绍,2013年国土资源重点工作之一,就是鼓励各地结合实际积极探索,进一步丰富“1+8”组合政策内涵。  这或许意味着,国土资源部2013年将致力于化解“试点”与“现行法规政策”之间的冲突。各地的试点经验会被如何对待,成为业内关注的焦点。  地方试点“节地”计划  当前,在如何增加土地供应方面,来自地方的各种探索创新已经十分活跃。综合经国土资源部授权的各地改革试点经验来看,土地管理制度改革创新确实展现出了巨大的节地潜力。  农村土地整治是拓展建设用地新空间的首要策略。据国土资源部官方数据显示,通过“田水路林村”综合整治,可新增耕地10%至15%。这些新增加的耕地指标,通过“增减挂钩、占补平衡”现行政策,就可有效地转化为增加地方建设用地的指标。  据了解,2010年,国土资源部开始在全国范围内开展2010~2020年土地整治规划编制试点工作。江苏省扬州市、北京市海淀区、山西省吕梁市、辽宁省铁岭市、浙江省嘉兴市、湖南省常德市、河南省商丘市、重庆市江津区被列为首批试点地市(区).  浙江省在这方面的改革创新比较超前。早在1998年,浙江省就提出“土地整理折抵”的方式,解决市县政府缺少土地整理资金的问题,开启了土地整理折抵指标有偿调剂的改革探索。  近三年来,土地整治规划编制试点嘉兴市共批准整治项目118个,规划搬迁农户3.1万户,复垦新增耕地超过3万亩,不仅促进了耕地保护和节约用地,也为城镇建设发展提供了用地空间保障。  此外,城镇低效用地二次开发,也是地方积极试点探索的一项节地措施。其基本做法是,结合产业升级、城镇更新等工业化、城市化发展目标,通过创新存量用地利用和管理制度,促进旧城区、旧厂矿、旧村镇(简称“三旧”)等低效用地再开发,增加建设用地供给。  广东省是目前全国唯一“三旧改造”试点省份。广东省经国务院同意,从2009年起在全省范围内开展“三旧”改造试点。  有专家总结,广东省三旧改造对现行的土地管理制度有六大突破:简化补办征收手续,允许按现状完善历史用地手续,允许采用协议出让供地,土地纯收益允许返拨支持用地者开展改造,农村集体建设用地改为国有建设用地可简化手续,边角地、插花地、夹心地的处理有优惠。  官方数据显示,到2011年底,广东省已完成试点项目2443个,改造面积14万亩,节约用地6.1万亩。正在改造项目1500个,改造面积约15万亩。  《财经国家周刊》记者采访中了解到,浙江省各地在探索低效用地再开发上也进行了尝试。目前浙江嘉兴市的主要做法是实施“两退两进”,即结合拓展发展空间的需要,对“低、小、散”产业实施“退低进高”和“退二进三”。嘉兴市的目标是,力争到2015年腾退利用低效土地达到4万亩。  绍兴市采取的办法包括“退二优二”、“退二进三”,等等。如位于二环北路的红星美凯龙家居项目,2008年开始由工业企业提升转型,2011年5月开始营业,销售业绩和经济效益比转型前均有较大提升。

增加土地供应的更大一块处女地,是对低丘缓坡用地的开发。国土资源部在黑龙江、浙江、山东、福建、江西、湖北、重庆、贵州、云南、甘肃、宁夏等省市开展了试点。  基本做法是,结合产业布局和区域统筹,通过创新土地管理制度,调整城乡用地布局,引导工业和城镇建设尽可能使用低丘缓坡等劣质农用地和未利用地,提高土地资源对经济社会发展的保障能力。  浙江省丽水市在全国率先开展了此项探索。自2002年起,丽水从低丘缓坡地集中的南城起步,开始了变山地多、平地少的传统劣势为发展新优势的试验。四年间,政府累计投资10多亿元,平整土地9千多亩,建成占地近10平方公里的水阁工业区。2006年,丽水南城规划范围被列为浙江省首个低丘缓坡综合开发试点。  2012年,国土资源部正式批复将丽水列入全国首批低丘缓坡土地开发试点市。目前,规模为3707公顷的首期试点区块《实施方案》已通过审核,成为全国首个获批的试点专项实施方案。  丽水经济开发区管委会主任陈景非表示,南城低丘缓坡土地开发破解了经济发展与耕地保护、山区经济发展与土地资源匮乏、土地开发成本过高与低丘缓坡地资源闲置、山区制约与城市发展的四大矛盾。  通过优化城市布局,丽水市减少占用耕地15500亩;工业总产值从2003年的1.8亿元增加到2011年的248亿元;征地费用降低,每亩平均土地成本节约3.8万元,20余平方公里低丘缓坡地开发共计节约成本超过11亿元;征地拆迁涉及的近5000农民,每人可拿到15万~20万元补偿款,收入大大增加,城市基础设施带动了周边村庄的发展。  在丽水市市委书记卢子跃看来,低丘缓坡土地开发,不能仅仅当成解决眼前用地不足的手段,其对加快城镇化进程、推动区域协调发展更具有重要意义。  改革遇“制”障  虽然地方试点出颇多有价值、可供借鉴的经验,但“创新”与“破旧”的冲突却也在试点地区对立、尖锐起来。  从操作层面来看,农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩的结合中,由于缺乏统一规划、操作不规范和监管不严,很多地方出现了擅自扩大挂钩实施规模、违背农民意愿拆村并居、强迫农民集中住高楼、侵犯农民土地合法权益等问题。近两年,国土资源部通过下发文件、派驻督察组、构建卫片执法体系等,使上述问题得到了一定程度的遏制。  但是,从政策层面来看,当前农村土地整治在挂钩范围方面存在局限。按照国发〔2010〕47号文规定,农地复垦节约指标只能在县域内挂钩使用,土地增值收益的空间受到压缩,这影响了地方和农户的积极性。  “增减挂钩封闭在县域内进行,目的是防止用地指标过度流向大城市,促进县域经济发展。但实践中是否像制度设计初衷那样有利于‘三农’、有利于后发地区发展,有待深入研究。”国土资源部内部人士表示。  同样,浙江省各地摸底的低效用地再开发潜力虽然很大,但是因为存在法规政策障碍,进展也非常受限。  比如,在历史遗留用地的处理上,各地不同程度存在来源不合法、手续不完备的用地,其中不少是低效用地。如果严格按现行法律政策处理,需要补办用地手续,土地变换使用用途后还需重新招拍挂出让,不仅成本高、过程繁琐,而且极易引发利益纠纷,实践中往往阻力很大,甚至无法进行。  另外,现行政策规定,土地出让金执行收支两条线管理,任何地区和部门不得减免土地出让收入。这一规定不利于发挥原土地权利人的积极性和主动性。据介绍,绍兴市红星美凯龙项目提升转型取得成功,当地政府将土地纯收益的60%返还企业起到了重要作用。

上述问题,涉及到现行法规政策的突破。《财经国家周刊》记者了解到,浙江省已向国土资源部提出要求,希望开展类似广东的试点工作。  至于低丘缓坡用地开发,据记者了解,目前列入全国低丘缓坡开发试点的省,按照国土资源部的要求,每个省只列了2?3个市,每个市仅设2?3个项目区,总体看点少、规模偏小。  “主要是跟现行的土地管理制度有冲突,我们心里也没底。搞试点必须给指标,要增加指标需要经全国人大同意。但是全国这么多闲置地还追加指标,就不敢往上送,难度比较大。”国土资源部相关部门负责人表示,由于低丘缓坡开发试点政策对现行管理制度有不少突破,在法律政策未调整之前,试点规模“不敢做大”。  上述负责人介绍,按照现行土地管理制度,低丘缓坡土地开发至少受到建设用地管控制度、土地审批制度、土地分类标准和土地税费制度的四大制约。 在建设用地管控制度上,现行建设用地标准和规划、计划指标安排等,并未区分占用山地和平地,影响了地方开发利用山地的积极性。  低丘缓坡土地开发一般先要整体平整土地和布设基础设施,并留下2~3年时间进行自然沉降。但是现行制度规定,土地平整前必须完成土地征转审批手续,一次性安排用地计划指标、缴纳土地有偿使用费。这对很多地方来说存在较大困难。  “特别对于经济落后地区,交不起钱,每年财政收入只有几千万搞不成;发达地区一次性拿不出指标,动土没有手续就算违法。有的地方被迫造假,先包装一个农业土地开发项目平整动土,将来再按建设指标一块块弄。”上述国土资源部相关部门负责人说。  另外,按照《土地利用现状分类》国家标准,低丘缓坡土地多为未利用地和劣质农用地,但有关行业标准一律划为林地或牧草地,进行严格管控,增加了开发利用的难度。  “林地和草地 ‘一分’都不能少。”一位在国土系统工作的人士表示,由于林业和草原主管部门都有自己的管控标准,要想开发利用很难。“这个土地分类的制约,是我们‘自找’的。”  低丘缓坡土地开发还受到土地税费制度制约。在土地平整、水土保持、地灾防治等方面一般要增加额外投入,但现行的基准地价评定、土地有偿使用费收取等并未考虑这些因素,不利于引导建设项目向山地转移。  据了解,目前在低丘缓坡土地开发试点范围内,国土部门对现行管理制度作了部分调整,如适当增加用地规模、专项安排计划指标、实行土地先征后转、允许地方调整土地相关费用等。  国土资源部内部人士表示:“要进一步扩大试点范围乃至在全国范围内推行,有赖于法律政策的调整和完善。”  改革已绷到临界点  “土地管制制度改革已经到临界点了,两三年前徐绍史就说过这样的话。”一位不愿具名的土地专家表示,土地管理制度改革既需要“自下而上”的探索,也需要“自上而下”的顶层设计。  然而,问题的关键在于,如何将有益的试点经验进行扩大,并提升为下一步的制度参考?  国土资源部一内部人士表示,目前各改革试点,都或多或少地对现行土地管理政策法规有所突破,因而国土资源部对于扩大试点规模相当慎重,而要将试点经验上升为制度“也不是国土部一家说了算”。  中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英曾撰文表示,应把土地制度改革上升为国家安全战略。“因为社会许多强势利益集团已经深深卷入土地利益关系,任何土地改革方案不可能取得一致意见。即使最有利于增进国家利益的土地改革方案,也不会取得社会基本共识。在这种情形下,需要少数政治家在改革中采取果敢行动。”  “政策决策层和政府机构的研究者希望制度改革要‘自上而下’的顶层设计,学者希望制度改革要‘自下而上’大胆地探索创新。两方都没错,关键是打破现有政策法规制度的约束,政府必须做到‘有所为’。”上述专家说。  《财经国家周刊》记者注意到,在1月11日的全国国土资源管理工作会议上,徐绍史在报告中再次提到:“以改革创新突破释放更多制度红利”。  下一步,国土资源部将在坚持和完善“1+8”组合政策的基础上,按照总结、扩大、深化、新设一批的要求,深入推进国土资源重点领域和关键环节的改革。包括开展宅基地制度改革试点,总结推广农村土地股份制改革经验和做法,探索存量工业用地推出机制等。  有专家乐观预期:如何化解“试点”与“现行法规政策”之间的冲突,将各地的试点经验提升为可操作的实际行动甚或制度成果,答案或许会在2013年揭晓。

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